[Guizhou Daily] BT Mode Solved the Dilemma between Urbanization Development and Shortage of Capital
改革开放以来,伴随着全球化加深和工业化加速,我国城镇化经历了一个快速发展过程,带来了经济社会的深刻变化。城镇化发展水平也由1978年的17.9%跃升至2011年的51.3%。
城镇化作为现代化的必由之路以及扩大内需的重要立足点,已成为当前国家发展战略重点之一。
城镇化作为现代化的必由之路以及扩大内需的重要立足点,已成为当前国家发展战略重点之一。
尽管现阶段我国的城镇化建设成效瞩目,但城镇化的推进毕竟是一个渐进的、长期的过程,传统的以政府最终买单形式推动的城镇化建设日显疲态,融资问题已成为困扰中国城镇化战略成功的重要因素之一。包括基础设施建设、配套服务建设等多方面,都将需要巨大资金的投入。
BT助推城镇化由“输血”转为“造血”
今年年初出台的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(下称《规划》)指出,到2020年常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
《规划》已出,但对于很多地方政府而言,规划落实中遇到的最大难题仍是资金匮乏。据国家有关方面估算,未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元,平均每年需要8万多亿元投入,约占全年全国近40万亿元固定资产投资额的20%。到2020年前中国需要至少50万亿人民币的投资用于城市建设。传统的依赖政府财政及融资平台负债融资显然已经没有多大的空间。天量城镇化建设资金从何而来?
对此,在被誉为“中国式BT鼻祖”、中国太平洋建设创始人严介和看来,BT模式(Build—Transfer,意为“建设—移交”)绝对是目前城镇化建设融资最理想的方案之一。理由很简单,那就是在所有城市基础设施建设模式中“唯有BT最阳光,成本最低、效益最好”。
严介和认为,在BT模式下,只要找到合格的投资人,政府几乎不用承担任何风险,所有风险都由企业承担。也正是因为这个原因,全世界都在采用这种模式:现在,长线做BOOT,中线做BOT,短线做BT,这是全世界的共识。但在中国,BT模式刚刚落地,还没有开花和结果。中国也还没有真正的BOT和BOOT,因为这两种模式的长周期特质不大适合目前的中国国情。但未来,这两种模式一定会出现而且会成为中国基础设施和公共服务中的主流。
“中国改革开放的前30年是工业化主导城镇化,未来30年是城镇化促进产业化,中国城镇化的核心就是县域经济,城镇化的成败与否也都系于县域经济一身。谁的建设速度最快、成本最低、质量最好,谁就在经济竞争中获胜。相较央企而言,BT成本低、效益高、进度快,很阳光。”严介和介绍BT模式的优越性时说,目前国家规定的项目质量保证期是一年,而BT模式承接的项目保证期则长达5年。
正是凭借BT这一创新模式,严介和和他的太平洋建设在中国的城镇化建设中创造了一个又一个“神话”:第四个国家级新区——兰州新区,号称当代“愚公移山”的兰州新城,以及包括我省在内的贵安新区等等。
据报道,近年来,严介和旗下的太平洋建设和苏商建设通过BT模式直接参与了国内300多个城市、1000多个园区的建设。“对于城市发展而言,我们要先有城市建设,再有城市经济,先由外界输血,再逐步具备造血功能。BT正是帮助完善城市由输血到造血功能的转变”。严介和如是说。
BT模式,缓解地方债务的一剂解药
近年来,围绕地方债务能否失控的话题一直是舆论焦点。对此,中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立日前召开的“探寻中国发展型魅力城市”启动仪式上表示,过多担忧地方债务问题是杞人忧天,中国的地方债务不会引起系统性风险。
郑新立指出,地方政府借债干的都是好事,搞基础设施建设,城市修地铁等,目的都是为了改善民生。“债务放在那里慢慢消化,不要着急,放几年账沉不了,利息照还。政府手里掌握的资源还很多,土地资源不能拍卖还有别的资源,比如街道的命名权等,所以,不要杞人忧天,地方债务不会引起我们的系统性风险。”
对于今后基础设施建设的资金来源问题,郑新立提出,接下来搞基础设施建设可以从改革投资体制入手,“可以搞特许经营权,现在民间资金的规模已经很大,可以授予他们基础设施建设特许经营权利,由他们来干,采取BT、BOT等投资方式同样可以加快基础设施建设,搞公共服务的建设。”
与其他商人专注于项目不同,严介和对于城镇化的着眼点是地方政府的角色困局。“中国是一个农业大国,不解决三农问题就不可能实现城镇化。在中国,四线及以下城市占到城市总数的90%,解决三农问题可以依靠的只能是这些城市,因为大城市早已不堪重负。”严介和认为,中国县级城市的能量与需要承担的责任之间严重失衡,“这些城市面临着艰巨的发展任务,融资渠道却不断缩窄,它们必须找到能满足自身需求又符合市场要求的建设模式。”
谈及地方债,他直言BT就是地方债务的解药。“现在有些地方债务的形成,大多源于政府在招投标过程中的一些不当操作方式,由此滋生腐败而造成的。而太平洋建设的BT模式恰恰避免了这一点”。严介和强调说,“相较发达国家而言,我们国家还比较穷,但我们真正穷的不是财富,而是现代经济意识。一个国家越强大,它的负债率越高,比如美国。哪一个国家越穷,它的负债率就越低。所以必须要靠投资拉动,靠负债发展起来,这叫发展是硬道理。总量到一定程度,提升质量,科学发展。”
“让地方经济得到发展是硬道理。”严介和认为,投资人参与城镇化不能只看项目今天不看项目未来,也不能只重项目质量不重项目效益,更不能只做政绩工程不做经济工程,“投资人要知道,只有成就政府才能成就自己。如果一个项目不盈利,投资人就应拒绝接手以防止资源浪费。”
BT有望倒逼政府转型
反腐,一直以来都是民众关注的焦点。过去一年,中央坚持“老虎、苍蝇一起打”,省部级高官接连落马,成效显著。十八届中央纪委三次全会,更让人们感受到了中央反腐的决心。
在严介和看来,垄断是滋生腐败的重要根结所在,在世界通行的国际式BT中,由企业全部承担风险,政府几乎不承担任何风险,但所有权归属政府。他提出,将城市基础设施建设交给企业,让政府回到公共服务领域。
严介和说,投资人和政府要学会和谐共生,太平洋建设与政府打交道,一直本着一个原则:成就对方,成就自己；感动自己,感动他人。在给政府带来收益的同时,也带去了智慧。
“公私合作进行基础设施建设在本质上最符合市场经济要求,但这一模式也需要外部环境的支撑,这个环境要求就是法治。”严介和认为,中国要想通过政府购买提升公共服务质量并遏制腐败就必须做到依法治国,“只要做到依法治国,中国今天面临的所有问题都不是问题；只要真正做到依法治国,我们的国家和民族将变得不得了。”
中国式BT或将走出国门
可以说,对于严介和及其太平洋建设而言,BT模式一路走来,并非坦途。
20年前,严介和还只是一家没有资质的建筑企业老板。在当年获得的南京绕城公路涵洞工程中,他也只是“可有可无”的第五层分包商。那个工程让他亏了8万,但上乘的工程质量在帮助他赢得口碑的同时也帮助他打开了江苏市场。很快,他赚到了80万。
正是凭着这份“亏5万不如亏8万”的魄力,以及日后“中国式BT”的胆识,他最终打造了拥有30多万员工的太平洋建设。
谈及BT“第一单”,严介和至今引以为豪。1996年,江苏宿迁市政府计划建设一条市府大道(现洪泽湖路),而该市财政一时间无法负担。在与当地政府协商过后,太平洋建设决定垫资5000万元为当地政府完成项目建设。该方案最终成功完成,被认为是为经济欠发达地区投资基建项目的特色模式。“18年过去了,几乎没有维修过”。此后,太平洋建设风声水起,一路向好,工程项目遍布大江南北。公司也逐渐发展成为以基础设施投资与建设为核心产业,拥有国家公路、市政、水利等多个总承包一级资质及若干专业一级资质的大型企业集团。
自此之后,严介和带领他的太平洋建设BT项目呈几何式增长。2003年建设部发布文件支持BT,这一模式因此阳光化,成为国内各地基础设施建设的一种重要合作方式。
BT模式的新一轮快速增长,是2011年以后。2008年下半年,为应对金融危机,国务院推出了4万亿经济刺激计划,大量基础设施项目上马。2010年国内外经济形势骤变,央行多次出台政策收紧银根,地方续建和新建的工程面临资金短缺问题,一些地方纷纷选择BT模式。
高成本的BT模式大量进入地方基础设施建设领域,其贡献不容忽视,但这类融资不易监管,隐藏的债务风险引起了中央部门的警惕。2012年末,中央四部委发文,对地方政府选择BT模式建设的项目进行了限制。
2013年7月,国家高层提出,要发挥市场机制作用,利用特许经营、政府购买公共服务等方式吸引民间资本参与基础设施建设、运营。这让严介和看到了曙光,他认为,“BT将重新回归阳光地带”,中国式BT模式将大有可为。“未来,随着中国市场经济的运行逐渐从月光下走到阳光下,BT的重要性将不断上升。“因为形式主义和垄断力量会逐渐消失,市场本身的力量会迅速兴起,而BT是最符合市场经济要求的基础设施建设方式”。
不仅如此,随着BT模式在国内市场的日趋成熟和日益壮大,中国的基建企业开始受到国际市场的青睐。据悉,今年年初,严介和专程带领太平洋建设总裁团队赴澳大利亚和新西兰两个国家进行了为期11天的商务考察。在与澳大利亚前总统约翰·霍华德、悉尼市副市长,新西兰经济贸易发展局资金部CEO Rodney Brayant等的交流中,无不感受到了他们对太平洋建设的热情期望。新西兰最大的工程设计建筑集团BECA更是向太平洋建设抛出橄榄枝,表示愿意与太平洋建设联手建设当地一个公路项目。
对于进军海外基建市场,严介和表示,太平洋建设早已做好了准备。今年年初刚刚成立的太平洋产业集团就是致力于海洋经济发展,依托太平洋建设实现战略转移,从中国市场走向国际市场,从太平洋建设迈向建设太平洋。
“只要心态阳光、心灵柔软、心地善良,一切问题都不是问题”。严介和对BT的未来满怀信心。
BT模式权威解读
所谓BT,是英文Build(建设)和Transfer(移交)缩写形式,意即“建设——移交”,是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。说起BT模式,对于社会公众而言,极易与传统垫资工程总承包模式相混淆。后者虽然没能在中国催生出商界领军人物,但同样深刻改变了中国城市的面貌。然而,据此将BT模式的投资人说成是“包工头”却低估了这种模式的复杂程度,两种模式之间其实存在着巨大的区别。与其说“BT”是一种模式不如说是一种工具:工程总承包企业采用的一种创新型投融资工具。这种模式下,总承包企业承担着项目投融资、建设、施工组织管理等多种职能。这些企业不但可以通过组建项目公司独立运作项目,还可以通过建立这些项目公司实现项目风险与母公司运营之间的分离,从而在锁定风险的情况下实现投资收益的最大化。对于合同另一方的政府,BT模式是受到认可的招商引资方式之一,这也是各地政府在基础设施建设中争相采用BT方式的重要原因之一。
有人说工程施工无非就是垫资多少,垫资是否及时。其实不然,与BT模式相对,垫资施工总承包仍属工程服务范畴。这种模式下,施工企业并不参与项目建设管理,其利润来源主要是通过加强合同管理和施工管理实现的成本节约,管理类角色仍将由政府或其授权部门扮演。对政府而言,垫资施工总承包不但无法保证最专业化的城市建设,其本身甚至还会触犯法规:在我国现行法规内,垫资施工总承包已经属于违规操作。
严介和认为,作为一种以政府信用为基础的商业模式,BT模式的操作难度也远非垫资施工总承包可比。在实践中,一些盲目追求政绩和违规透支财政的地方政府在最终回购时已经无法做到诚信,这就给投资人带来了极大的回购风险,因而也需要投资人对地方政府的信用水平和项目的商业前景有更准确的判断。其次,BT项目要求投资人必须有极强的融资能力,银行由于对投资人的授信有严格限制而无法完全保证资金的提供,投资人必须有能力拓宽融资渠道。“我推掉过很多项目,也劝说过很多次让地方政府放弃原来他们想开发的项目。因为没有前景。他们来找我,是想用我的智慧。”严介和说。
与其他人专注于项目不同,严介和对于城镇化的着眼点是地方政府的角色困局。“中国是一个农业大国,不解决三农问题就不可能实现城镇化。在中国,四线及以下城市占到城市总数的90%,解决三农问题可以依靠的只能是这些城市,因为大城市早已不堪重负。”严介和认为,中国县级城市的能量与需要承担的责任之间严重失衡,“这些城市面临着艰巨的发展任务,融资渠道却不断缩窄,它们必须找到能满足自身需求又符合市场要求的建设模式。”
破解困局的关键无疑是融资。现在,地方政府在维持自身运作的同时,普遍面临着发展新兴产业、推进城镇化和发展社会事业三大任务。这些任务需要大量资金,完全依靠财政将无以为继；另一方面,这些项目存在不同的收益可能,因而可以通过引入民间资金克服困难。但民间资金的引入绝不仅是一个融资问题,采用何种模式让民间资金放心进入、安心经营、开心收益已经涉及到管理国民经济的智慧问题。如果民间资金的收益得不到保障,就没人愿意参与投资；如果放任民间资金自由进入,享受服务的公共部门又可能饱受私人垄断之苦；如果民营资本参与项目建设之后不能有效运行该项目,则公共投资的价值又会大打折扣。
